摘要：从农地征收中生态功能价值评估的必要性出发，阐述了生态功能价值评估的一般方法，并在此基础上分析了农地征收中生态功能价值的评估方法及补偿对象，得出生态功能价值评估的具体计算方法，再以河南省郑州市郊区为例进行实证研究。结果表明，对于农地征收中具体宗地生态功能价值的评估，可借鉴国内外基于替代成本法（RCM）、条件价值法（VCM）等方法的大、中尺度区域生态功能价值的研究成果，参照城镇建设用地宗地评估中的基准地价系数修正法进行。首先运用RCM、VCM等方法评估大、中尺度区域的生态功能价值，并以此作为基准价值，然后对基准价值进行日期、区域因素等修正以求取宗地生态功能价值。
关键词：农地征收；生态功能价值；评估
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）22-5592-05
工业化和城市化快速发展的背景下，建设用地供求矛盾日益凸显，大量农地转为建设用地成为一种必然。2006～2011年中国国土资源公报数据显示，“十一五”期间，全国累计批准建设用地224.33万hm2，其中单是转为建设用地的耕地就超过100万hm2；“十二五”前两年，全国共批准建设用地122.69万hm2，其中转为建设用地的农用地83.96万hm2，转为建设用地的耕地51.24万hm2。农用地转为建设用地常会牵涉土地所有权由集体向国有的单向流转，征收则是这一流转的实现形式。近年来，因农地征收带来的各种问题严重影响了社会经济的健康稳定发展，相应的，相关研究也日益深入，征收中的补偿标准问题成为了研究的焦点之一。目前的研究更侧重于对矛盾突出的失地农民及集体的补偿，其注重农地资源的经济价值和社会保障价值评估及其合理分配，而对农地征收中生态功能价值评估及其分配的研究相对较少。
1 农地征收中生态功能价值评估的必要性
可持续发展的实现有赖于社会、经济、人口与资源、环境的协调，这也要求人们重视农地征收造成的生态功能价值损失的补偿，并对生态功能价值的评估方法进行研究，进而确定合理的补偿标准。
1.1 生态平衡的需要
农地是最基本的自然生态环境要素，它提供调节气候、净化空气、调节大气成分、涵养水源、娱乐休闲、维持生物多样性等具有正外部性的产品和服务。这种不经过经济系统而是由生态系统直接提供为社会生产与生活、人类自身生产及维护生态系统自身功能的生态服务价值，即生态功能价值[1]。建设用地是非生态性的，其造成因征收而转化为建设用地的农地的生态功能几近丧失，若这种生态功能的损失得不到充分补偿，整个生态系统的结构和功能将失去平衡，产生严重的生态问题。要实现生态平衡，就必须在农地征收补偿中充分体现对生态功能价值损失的补偿，并将生态功能价值的补偿金用于生态恢复和保护，而补偿标准的确定依赖于对农地因征收而丧失的生态功能价值的评估。
1.2 土地资源优化配置的需要
土地是人类社会赖以生存的基本资源，也是一切经济活动的载体，在人口、资源、环境和经济发展关系中居于核心地位。社会经济持续、和谐发展，优化土地资源配置以达到高效利用是必须的基础条件。在市场经济体制下，市场机制对生产要素的配置起基础作用，客观合理的价格是实现土地资源合理配置的必要前提。而现实的土地征收中，以产值倍数法确定的农地所有权价格与农地价值严重背离，其结果必然是土地征收价格远低于出让价格，巨大的利益驱动使大量的农地特别是耕地被征收，导致土地在国有建设用地和集体农用地之间的配置失衡。同时，严重偏低的征地成本使地方政府在一级土地市场中有更大的定价空间，这往往会造成一级土地市场价格失真，进而导致国有建设用地在不同用途间的配置失衡。总之，农地征收价格与其内在价值的背离是导致土地资源配置效率低下、农地资源破坏严重的重要原因之一。而产生这种价格和价值背离的重要原因之一就在于征收补偿价格内涵不清，尤其是生态功能价值补偿的缺失。因此，要实现土地资源的优化配置，必须使作为生产要素的土地的价格体现其内在价值。对农地资源内在价值的认识必须包括其生态功能价值，合理的生态功能价值评估是农地资源内在价值在价格上的有效体现。
1.3 生态功能价格难以通过市场形成
农地利用过程中产生了无形的生态产品和服务，为社会和他人带来了利益，具有正外部性的特点。生态效益外部性具有无形性、多样性、交叉性等特点，且生态产品和服务交易市场尚未建立，在现有的市场体系中，大部分生态产品和服务都难以通过经营者与受益者的市场交易形成价格[2]。当市场难以反映环境退化所要付出的社会代价时，对生态产品和服务的价值进行评估就具有了特殊的作用，如果自然资源保育或恢复政策的制定没有价值概念指导，可能导致资源的误用或滥用[3]。农地征收补偿事关生态平衡及土地资源优化配置等多个方面，合理的补偿价格必须体现生态功能价值，在生态功能价值难以通过市场实现其货币化的情况下，科学的价值评估就成了必然选择。
2 生态功能价值评估方法
生态功能价值的定量评估涉及生态学、资源经济学、环境经济学及生态经济学等理论。基于此，自然资源价值有多种评估方法，大体可归为成本核算法、市场价格法、替代市场法和假想市场法四大类[4]。生态产品和服务巨大的正外部性使其通常不具备完备的市场评价体系，而且其成本也难以单独显化，因此，成本核算法和市场价格法并不适用于生态功能价值评估。对生态功能价值的评估一般要借助一些间接措施，国内外相关研究和实践中替代市场法和假想市场法应用较为广泛。替代市场法是针对无直接的市场交易和市场价格的生态系统服务功能，以其替代品的价值来代替其经济价值，即以使用技术手段获得与某种生态系统服务相同的结果所需的生产费用为依据，间接估算其经济价值[5]。以替代市场为求取路径的生态功能具体评估方法中，替代成本法（Replacement cost method，RCM）被认为是影响最大、应用最广的方法。假想市场法是针对没有市场交易和实际市场价格的生态系统产品和服务，人为地构造假想市场来衡量其价值[6]。条件价值法（Contingent valuation method，CVM）是基于假想市场的一种生态功能价值评估的重要方法，是在假想市场情况下直接调查和询问人们对某一环境效益改善或资源保护措施的支付意愿、或者对环境或资源质量损失的受偿意愿，以人们的支付意愿或受偿意愿来估计环境效益改善或环境质量损失的经济价值。
3 农地征收中生态功能价值的评估方法及补偿对象
3.1 农地征收中生态功能价值评估方法
RCM和CVM等评估方法主要适用于大、中尺度区域自然生态系统服务价值评估的研究及实践。农地征收中涉及的土地范围较小，其相关的生态功能价值评估属于小尺度的宗地评估，RCM等评估方法并不适用，这主要基于两个方面的原因。其一，农地征收补偿价格评估要求较短时间内完成，而RCM等方法因其复杂性及相关资料获取的困难性，难以在短时间内完成生态功能价值评估，从而影响农地征收工作的效率。其二，随着《农村集体土地征收补偿条例》的制定并出台，评估机构应该更多地介入农地征收活动，为合理的征收补偿价格提供技术支持和依据。对于多数的评估机构而言，受人员结构、理论水平、技术能力等的限制，很难运用RCM等方法对生态功能价值进行合理评估。为了合理确定农地征收补偿价格，必须寻找一种适合农用宗地生态功能价值的评估方法。
在评估实践中，可参照宗地价格评估中基准地价系数修正法对生态功能价值进行评估，具体技术路线如下：首先，评估大尺度区域农地生态功能基准价值。然后，在宗地生态功能价值评估中，对区域农地生态功能基准价值进行修正，具体包括日期修正和区域因素修正等，得出宗地生态功能年价值。最后，根据生态功能补偿年限对年价值进行资本化处理，得出征地补偿价格中生态功能价值的补偿额。
3.1.1 农地生态功能基准价值评估 目前，大尺度区域生态系统服务价值评估占据主导地位[7]，也有较为成熟的评估方法和较多相关研究成果。Costanza等[8]运用RCM将生态系统的功能价值划分为不同的部分，然后逐一计算各部分的替代成本，在此基础上求得各部分替代成本并将之求和作为综合生态功能价值。薛达元[9]运用CVM对长白山自然保护区生物多样性非使用价值进行了评估。虽然RCM和CVM仍面临着替代的完全性、假想市场的可靠性等质疑，但在生态功能价值评估实践中依然被广泛认为是有效的方法。基于RCM和CVM操作的复杂性，建议组织土地科学、生态学、经济学等方面的专家、学者，综合使用RCM和CVM，对大、中尺度区域的农地生态功能价值进行分类评估，得出区域内不同土地利用类型（耕地、林地、园地、牧草地等）的农地生态功能年平均价值，并以此作为区域农地生态功能基准价值。
3.1.2 日期修正 随着时间的推移，通货膨胀、人们消费理念的转变、国家的政策导向等都会使生态功能价值发生变化，应对其进行日期修正，将生态功能基准价值从基准年修正到征收活动对应的年份。现阶段尚无专门的生态产品和服务的价格指数，而且生态产品和服务具有消费品属性，可采用居民消费品价格指数（CPI）对其进行修正。假设采用环比价格指数，日期修正可具体化为：
Pan=Pa×k日 （1）
k日=■×■×…×■ （2）
式中，Pan为评估年生态功能年均价值；Pa为基期年生态功能基准价值；k日为日期修正系数；i2，i3，…in 分别为基期年的第2年、第3年、…第n年的居民消费品价格指数。
3.1.3 区域因素修正 Pan是评估年全国平均值，而不同区域耕地自然条件、耕作状况各异，生态功能价值也大小不一，应进行区域因素修正，将生态功能基准价值具体化为宗地所在区域内耕地的生态功能价值。唐秀美等[10]以生态适宜性综合指数为系数进行区域因素修正，蔡运龙等[11]则通过潜在经济产量的地区比较进行区域因素修正。耕地生态系统的生态服务功能大小与该生态系统的生物量有密切关系，一般来说，生物量越大生态服务功能越强。因此，可以假设生态系统的服务功能与其生物量呈正相关，鉴于生物量的测定比较繁杂，可用一个地区的潜在经济产量替代。据此提出修正系数：
k区=■ （3）
式中，K区为区域因素修正系数，bi为待估宗地所在区域耕地生态系统的单位面积平均潜在经济产量，B为全国耕地生态系统单位面积平均潜在经济产量。那么，经日期修正、区域因素修正后的耕地资源的生态功能年价值应为：
Pae=Pan×K区 （4）
式中，Pae为待评估区域耕地资源生态服务的年价值。在同一区域内，耕地生态功能价值具有相似性，可用区域平均年价值即Pae替代宗地生态功能年价值。
3.1.4 对生态服务年价值进行资本化处理 Pae为待估宗地生态功能年价值，在考虑资金、时间价值的情况下，可用如下公式对年价值进行资本化处理，将其转化为耕地的生态功能价值。
Pe=■[1-■] （5）
式中，Pe为待估宗地生态功能价值，r为折现率，n为生态功能年价值可获得年限。农地通过征收转为国有非农建设用地，其生态功能几乎完全丧失，而且具有不可逆性，即n趋于无穷大，那么公式（5）可转化为：
Pe=■ （6）
据前式整理得农地生态功能价值评估的综合式：
Pe=■ （7）
3.2 生态功能价值的补偿对象
在科学评估农地生态功能价值并将之纳入征收补偿价格之后，就要解决生态功能价值该补偿给谁的问题了。“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿”是我国关于生态补偿的基本原则。产生于农地及其利用过程的生态产品和服务具有明显的外部性，在其消费上具有非排他性和非竞争性，属于一种纯粹的公共物品[12]。政府作为公共利益的代表，是公共物品的提供者和管理者。政府运用公权征收农地，导致生态产品和服务减少，公共环境受损，应担负起补充生态产品和服务、改善环境的责任，这也符合政府作为公共产品提供者和管理者的角色定位。李克强总理也在2011年召开的第七次全国环境保护大会上明确了提供具有公共服务属性的生态产品和服务是政府不可推卸的职责。因此，应将征收补偿中生态功能价值分配给相应的地方政府，并专项用于生态重建，为人们提供质量更优的生态产品和服务。
4 实证研究
以郑州市郊区为例，选择农用地中的耕地，应用公式（7）评估耕地征收中生态功能价值。
4.1 确定相关参数
1）确定生态功能基准价值Pa。国内目前尚无区域划分下的生态功能价值评估成果，本研究借鉴谢高地等[13]的研究成果确定Pa。谢高地在Costanza等提出的评价模型的基础上，结合VCM对国内200多位生态学者进行了问卷调查，建立了中国陆地生态系统单位面积生态服务价值表，表1为其部分成果。据此确定中国耕地生态系统单位面积生态功能基准价值Pa=5 140.9元/hm2，对应的基准年为2002年。
2）确定日期修正系数。由《河南统计年鉴2013》得2003～2012年的物价指数（CPI）分别为：101.6，105.4，102.1，101.3，105.4，107.0，99.4，103.5，105.6，102.5。则：i2=101.6，i3=105.4，i4=102.1，i5=101.3，i6=105.4，i7=107.0，i8=99.4，i9=103.5，i10=105.6，i11=102.5。
那么，年期修正系数为：
K日=■×■×…×■=■×■×■×■×■×■×■×■×■×■=1.391
3）确定区域因素修正系数。bi和B的取值可根据王万茂等[14]的研究成果获得，全国耕地生态系统单位面积平均潜在经济产量为10.69 t/hm2，则：B=10.69 t/hm2。冀鲁豫低洼平原区耕地生态系统的平均潜在经济产量为9.2 t/hm2，则：bi =9.2 t/hm2。那么，区域因素修正系数为：
k区=■=■=0.861
4）确定农地还原利率。基于农地生态效益的可靠性，还原利率应采用实质利率，即以银行1年期存款利率为基础，进行物价指数调整[15]。因农地生态效益具有长期性，为避免短期利率波动的影响，将一年期定期存款利率替换为长期国债利率。因此，还原利率r=长期国债利率/同期物价指数。2012年第八期记账式附息国债利率为4.25%，2012年物价指数为1.025，故r=■=4.15%。
4.2 求取农地生态功能价值
根据生态功能价值评估公式（7）求取农地生态功能价值。
Pe=■=■=
148 361.5（元/hm2）
由此得出郑州市郊区耕地资源生态功能价值为148 361.5元/hm2。这意味着每公顷耕地的征收价格中应包含148 361.5元的生态功能补偿，而这部分补偿应归于政府并专项用于环境保护和生态重建。
5 讨论
1）实现土地征收实践中对生态功能价值的合理高效评估，相应基准价格成果及其修正体系是必须条件。而现有的研究成果具有地域分散、时点不一、年代较久等特点，不适用于宗地评估实践。因此，有必要参照农用地分等定级工作的做法，或者将生态功能价值评估纳入分等定级工作体系，通过政府组织相关专家在全国开展省域范围内的生态功能基准价值评估，制定宗地评估修正体系，并实时更新以保证成果的现实性。农用地分等定级估价的主要对象是耕地，而生态功能价值评估最好能细化到耕地、林地、草地等二级农用地，这会大大提高成果的适用性。
2）区域因素修正系数可采用农用地质量分等的中间成果，利用农用地自然质量等指数进行修正。除日期修正和区域因素修正外，还可根据实际情况进行区位因素、社会经济发展水平等其他因素修正。
3）相关工作的开展离不开政府的引导和支持。党的十八大首次将“美丽中国”写入报告，说明国家和政府对生态文明建设的高度重视，这必然为包括生态功能价值评估在内的相关研究和实践提供有力的支持。
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（责任编辑 刘文君）