摘 要：新中国成立70年来，党和政府始终将保障贫困人口的生活作为一项重大的政治任务放在政府管理工作的重要位置。依据社会背景与保障举措的不同，可以将这70年的历程分为：恢复经济过程中对贫困人口的临时紧急救助、平均主义大锅饭与依托集体经济的特殊救助、“文化大革命”与救助体系的停滞、市场化改革中社会救助体系的转型与探索、新型社会救助體系的初步建立、精准扶贫与社会救助体系的进一步完善等6个阶段。70年来贫困人口生活保障经历了模式、重心、途径、理念、方式等方面的系列变化。综合而言，中国的贫困人口保障经验可以概括为：在主体动力上，既要挖掘和充分利用市场最大程度创造财富的活力，又要用好能够有效整合和再分配各类资源的公共权力;在战略布局上，既要将重点放在通过发展来使绝大部分人从根本上脱离贫困，又要完善各类救助制度，给没有脱贫的人口“兜好底儿”;在政策举措上，既保证整体政策宗旨的一贯性，又要确保各类政策措施足够灵活和务实。
关键词：新中国70年;扶贫;基本生活水准权利;贫困人口;社会保障
中图分类号：D422.7;F323.89 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）06-0001-09
收稿日期：2019-02-27 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.06.01
基金项目：国家社会科学基金青年项目（14CZZ024）;中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（63182074）;南开大学亚洲研究中心资助项目（AS1915）
作者简介：许尧（1979-），男，南开大学周恩来政府管理学院、南开大学人权研究中心（国家人权教育与培训基地）副教授，博士，主要研究方向为人权理论与政策、公共冲突管理。
2019年是新中国成立70周年，回顾走过的历程，中国在许多领域取得了伟大的成就，其中，成功的扶贫、减贫、保障贫困人口生活是最受国际社会关注，也是政府用力甚巨，民众得到实惠最多的领域。在此重要时间点上，系统回顾保障贫困人口生活的演变历程，归纳发展的轨迹，总结取得的经验，具有重要的理论和现实意义。
一、新中国70年保障贫困人口生活的主要历程
按照国家经济社会发展的总体背景及对贫困人口生活保障的战略举措，可以将新中国成立以来对贫困人口生活的保障划分为6个阶段。
（一）1949-1956年：经济恢复过程中对贫困人口的临时紧急救助
新中国成立时，党和政府面对着的是一个极具挑战性的局面。第一，由于长期战乱，社会经济处于崩溃的边缘，全国上下物质严重匮乏。以1949年为例全国粮食总产量为11 318万吨，人均全年209公斤，每人每天的粮食仅0.57公斤;棉花44万吨，人均全年0.8公斤;油料256万吨，全年人均4.7公斤，每人每天0.26两[1]155。在这种状态下，吃不饱穿不暖是绝大多数中国人的生活状态。第二，由于社会的急剧转型及长期战乱的影响，丧失劳动能力或失业的人口规模庞大，难民、孤老残幼等困难群体人口为数众多。第三，由于对自然生态的长期破坏，各种灾害频仍，全国各地旱、冻、虫、风、雹、水灾相继发生，灾民约4 000万人[1]154，加上其他需要救助的人口，全国需要救助的人口达到5 000多万人，占全国人口的10%[2]。
在这种状态下，对贫困人口生活的保障具有如下特点：（1）从历史定位来看，各种保障措施具有过渡性，重在通过保障他们的生活，恢复社会秩序，医治战争创伤，巩固新生政权;（2）从目标定位来看，重在保障贫困人口的生存，“不许饿死人”是最典型的工作口号，各种生产救灾的指示中再三强调“是关系到几百万人的生死问题”;（3）从措施特点来看，主要是根据显现的突出问题进行专门的救助，还没有形成有机统一的体系，各种措施的应急性、针对性、问题导向性很明显，比如1950年《政务院关于救济失业工人的指示》中指出“已经失业的工人，生活异常困难，急需救援，无法等待”，便是这种情境的直白反映;（4）从措施形式来看，成立针对特定问题的组织（如生产救灾委员会、失业工人救济委员会、处理乞丐委员会等）和采取指示、办法等政策形式（如《关于失业救济问题的总结及指示》《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》等）对特定问题进行管理是本阶段比较常见的方式;（5）从强调重点来看，通过各种方式促进“生产”和“自救”是核心的规则，国家重在帮助民众恢复自救，或为自救创造条件，因为“单靠救济不能解决问题”;（6）从救助内容来看，救灾和日常救济融为一体，基本不做区分，在现实工作中，往往救灾的成分更大一些。
本阶段的一个里程碑事件是在1954年新中国颁布第一部宪法，其中第93条明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家开展社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些范围，以保证劳动者享受这种权利。”该项规定为保障贫困人口生活提供了权威依据。
（二）1956-1966年：平均主义大锅饭与依托集体经济的特殊救助
1956年党的八大的召开，标志着我国进入了社会主义社会。1958年，人民公社体制在全国农村逐步确立，一家一户的小农经济逐渐被集体经济取代。国家对农副产品实行统购统销，直接向生产队下达播种面积、品种结构、交售数量等指令性指标。农民被整合进严密的计划经济体系，他们的衣、食、住、行、生、老、病、死、学、育、婚等基本的生活需求均由公社供给。这种平均主义大锅饭的政策导向和实践，一方面抑制了人们的生产积极性，另一方面也使弱者能够有劳动和享用生产成果的机会，一定程度上发挥了保障弱者的功能[3]，防止了大规模贫困人口的出现。在城市，以“低收入”为前提实现了城镇人口的“高就业”，辅之以大包大揽的保险福利制度[4]，城市贫困人口问题不显著。