城市中小学校际发展不均衡源于历史上的“重点校”政策。20世纪90年代中期以来,虽然国家逐步取消了“重点校”政策,中小学校际发展不均衡的状况却没有得到有效改观,甚至教育中的权钱择校进一步加剧和固化了校际发展的不均衡状况。在城市全部实施免费义务教育的今天,校际发展不均衡、教育公平缺失等问题依然突出。本文从制度分析的角度系统、全面地透视了城市中小学校际不均衡的内生性质与制度关联,为城市中小学校际均衡发展提供制度改进的策略。
一、 城市中小学校际发展不均衡的历史背景与演化路径
1.“重点校”政策下初始公共教育资源校际配置不均衡
建国初期,我国城市中小学就存在“干部子弟校”和“人民子弟校”之分。1962年,教育部颁发《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》,要求各地在城市和城镇选定一批重点中小学,集中精力办好这一批“拔尖”学校。据统计,1963年,全国27个省、市、自治区基础教育阶段的公共教育经费几乎全部投入到大中城市的3071所重点小学和487所重点中学中,而这些学校仅占当时全国公办小学总数的7%和公办中学总数的3.1%[1]。改革开放后,“重点校”继续成为教育政策选择的聚点,公共教育资源校际配置不均衡现象引发了社会关于教育公平的质疑。20世纪90年代以来,国家在政策层面逐渐淡化并取消了“重点校”制度,但是制度演化的路径依赖使得初始公共教育资源校际配置不均衡的现象仍在延续。如2004年,南京市玄武区和连云港市的连云区前五名的中小学和后五名的中小学在生均预算内事业费和公用经费上的巨大差距有力地说明了这个事实(如表1所示)。在生均预算内事业费上,南京市玄武区的珠江路小学是仙鹤门小学的2.7倍,连云港市连云区的洞山小学是院前小学的4.5倍。在生均预算内公用经费上,南京市玄武区的13中学是紫东初中的6.3倍,连云港市连云区的海滨中学是东港中学的3.3倍。城市区内各中小学之间在预算内教育经费配置上的差异,使得各校在办学条件、师资力量等方面的差异显著,诱发了义务教育阶段的择校和高收费现象。
2.教育市场中的“权钱择校”加剧并固化了校际差距
由于城市中小学校际发展不均衡,在“商品经济”大潮和“教育产业化”理念的冲击下,在学校办学体制改革需要“自筹资金”的潮流裹胁下,“以权择校”和“以钱择校”即成为城市中小学择校的主要形式。原来的“重点学校”、“示范学校”因其优质的教育资源而成为“寻租”的对象,在“权钱择校”过程中获取更多的政策倾斜和经费补充。而原来的普通学校缺少“被择”的条件,几乎获得不了社会的相关融资,在公共教育资源不能给予扶持的情况下,与重点学校的差距会愈拉愈大,并呈现出固化的态势。2004年,南京市玄武区和连云港市连云区前五名中小学与后五名中小学在教育资源方面的差距就是一个很好的例证(见表2)。在初始公共教育资源校际配置不均衡的状况下,教育市场中的“权钱择校”使得区内前五名的学校与后五名学校在生均事业费、生均公用经费、生均仪器设备值、生机比和生均图书等方面的教育资源差距明显。
注:表内比值均为该区前五名学校与后五名学校在该项目上的比值。
二、 城市中小学校际不均衡的内生性质与制度关联
为什么在取消了“重点校”、把校际均衡作为城市教育治理的首要任务后,城市中小学校际不均衡的状况仍没有得到有效改观?究其原因,当前城市中小学优质教育资源集中,校际发展不均衡是教育域内多方利益主体博弈的结果,呈现出一种稳定的均衡,具有内生性质,同时又与政治、经济域的制度存在关联,构成一种内在一致的整体性制度安排,从而表现出一定的制度刚性。
1.中小学校际不均衡是教育域内多方博弈的结果
优质教育资源集中、校际发展不均衡、权钱择校盛行是一个互生的过程。作为教育域内的主要利益主体,政府主管部门、重点学校、地方官员和富人之间的博弈与共谋决定了中小学校际不均衡的内生性质。他们的博弈主要是围绕“权钱择校”问题展开的。如果政府主管部门认可重点学校收取“条子生”、“高价生”,那么地方官员的子女将有机会进入该类学校,官员也有动力对其子女所在的学校重点投入。富人可以通过支付高额择校费来获取优质教育,在此过程中,各利益主体的收益是明显的,重点校在获得政府重点投入的同时还拓宽了社会融资渠道,政府主管部门也在其子女入学与择校费分成方面获得了收益,富人也购买到了他们希望的教育。如果政府主管部门禁止重点学校收取“条子生”、“高价生”,那么重点学校的策略选择有两种:一是照章行事,严格按照就近入学的原则公平招生,那么重点校就将失去政府的重点投入与社会的资金支持,而陷入生源减少、公用经费短缺、优秀教师流失、学校竞争力下降的困境之中;二是政策钻营,学校明账上不收取择校费,但是却要求家长缴纳一定的赞助费,其实质就是择校费,因冠以捐资助学的名义而被政府主管部门所认可。为了寻求政策庇护,无论政府主管部门禁止与否,重点学校招收“条子生”现象从未间断过。在缺少外部补偿和激励的情况下,政府主管部门对重点校“禁止”的威胁是不可信的,最终,政府主管部门认可学校收取 “条子生”、择校费,官员重点投资,富人以钱择校是多方博弈后的稳定均衡,在这种博弈格局下,中小学校际发展不均衡是教育域内多方利益博弈的结果,它以三种稳定的状态表征出来:第一,政府主管部门认可收取择校费;第二,公共资金倾斜投入。第三,“以权择校”和“以钱择校”并存。中小学校际发展不均衡因有自我维系,自我实施和再生产的功能而具有制度的属性[3] 。
2.中小学校际不均衡的存续受到关联制度的支持
中小学校际发展不均衡的状态得以长期维系除了其内生的性质外,还与它和其他域的制度存在内在一致的制度关联。在政治域中,我国地方官员实行的是委任制,这使得他们因对上负责而偏好政绩工程、窗口学校,在民众监督不足的情况下,地方教育财政预算过程非常不透明,政府主管部门对学校的教育拨款具有很大的随意性,这为教育资源校际非均衡配置创造了可能[4]。在经济域中,我国经济发展的成果并没有在各个阶层公平分配。目前,社会阶层分化严重,居民收入差距较大[5]。部分高收入人群把市场经济中的需求与价格理论移植到教育领域,通过“以钱择校”来获取优质教育,而重点学校也在“以钱择校”的过程中形成优质教育资源的累积效应。在社会域中,我国社会转型过程中,法治并未成为普遍的社会治理机制,关系型契约仍在发挥不可替代的作用[6]。当前,社会域中也还不存在足够的激励,使得促进校际均衡发展、禁止权钱择校的法律制度能够强有力地实施,即使2006年新修订的《义务教育法》明文规定义务教育阶段的中小学校免收学杂费、禁止其他违规收费,但是目前各城市中的优质学校、示范学校仍在收取不菲的择校费。因此,可以认为中小学校际发展不均衡的状态与其他域的制度存在关联,并形成了一种整体性的制度安排,而促进校际均衡发展的政策设计和现存制度环境之间缺乏必要的“耦合”,因无法自我实施而只能流于形式。
三、 城市中小学校际均衡发展的契机与制度改进
1.中小学校际均衡发展的契机
一项制度发生危机的关键是其存在的环境发生了变化。尽管中小学校际发展不均衡状态与社会结构存在契合而具有制度耐久性,甚至对环境的连续变化和微小震荡表现出明显的刚性特征。然而,我国的社会结构正在演变,制度环境的变化为中小学均衡发展提供了契机。
首先,群体间收入差距的拉大使得阶层矛盾和摩擦上升,对于地方政府而言,其维护重点校制度的政治成本剧增,在治理压力和社会舆论导向中,均衡校际资源、缩小校际差距将成为必然的策略选择。其次,财政制度的改革,税收收入占财政收入比例的增加,使得人们的税收负担显性化,纳税意识逐渐增强,相应的权利诉求日益强烈,政府税收与公共服务提供之间的交换关系表现得愈来愈直接,对教育财政支出校际分配不公的现状将越来越无法忍受。这种社会意识的变化也是财政制度转型的标志。再次,信息技术的创新极大地改变了财政金融管理方式,使不透明的倾斜拨款操作面临潜在制度的竞争和替代危机。在学校拨款过程中,给每个学校设置一个银行账户,由适当层级的政府财政部门根据明确、公平的拨款规则直接将经费转给学校已经成为可能。学生学籍管理的电子化和网络化,也将使监管部门对拨款过程能够有效地监督。
2.中小学校际均衡发展的制度改进
制度环境的变化促使制度作出适应性调整。由于中小学校际发展不均衡的状态与其他域的制度存在关联,制度的全局演化必然存在较大的风险。同时校际均衡制度的形成是一个没有共识的“非帕累托改进”过程,必然充满了冲突和强制,因此,要实现中小学校际均衡发展宜采用渐进的演化策略,妥善安排政策调整的次序和步骤,将基础度较低的制度作为改革的起点,以使改制的成本或遭遇的阻力降到最小[7]。为此,有三项先行政策可以参考。
第一,鼓励和培植民办学校,为择校“软着陆”奠定基础。
“以钱择校”是择校的重要形式,它加剧并固化了校际教育资源的不均衡,并由此形成校际差距的循环累积效应。因此,治理择校是实现校际均衡发展的重要一环。针对义务教育阶段的择校行为,我国政府主管部门一向采取以“堵”为主的政策,这与“择校是公众的权利”相背离,因此,政策的实效性较差,而且使得已经在现实中运行多年的“以钱择校”的行为显性化。解决“以钱择校”宜采取以“疏”为主的方式,鼓励和培植民办教育,拓宽择校市场,引导家长“择校找民校”,为择校“软着陆”奠定基础。其中政府支持民办学校发展的重要手段之一就是分担义务教育阶段民办中小学校的部分教育成本,如学生学杂费、补助公用经费和部分的人员经费等。
第二,制定统一办学标准,将辖区校际均衡作为官员的考核指标。
市内中小学缺少统一的办学标准,或有办学标准却缺少实施与考核机制,这使得教育财政预算和拨款过程很不透明,教育寻租现象普遍,校际发展不均衡状况严峻。因此,在市范围内制定统一的中小学办学标准,内容包括办学条件、师资力量、生均经费水平等,把辖区内中小学办学标准落实情况作为官员考核与晋升的重要指标,激励各区级政府建立义务教育资源均衡配置机制,促进中小学校际均衡发展。
第三,改革教师人事与工资制度,为教师校际流动提供制度支持。
师资配置的不均衡是中小学校际发展不均衡的关键诱因,由于校际差距的存在,教师后期的自主流动几乎都是由薄弱学校流向优质学校。优秀教师的聚集进一步加剧了校际的不均衡状况。因此,有组织地安排教师流动,均衡配置师资是提高人才效能的重要途径。目前,我国要建立起制度化的教师流动机制,关键在于改革教师的人事与工资制度,首先,将中小学教师身份公务员化,这样教师的流动就有了法律的强制性,进而形成有组织的教师流动制度。其次,把教师工资上收到市级政府,由市财政统一发放、均衡校际教师工资和福利水平,为教师校际流动提供经费保障。
参考文献
[1] 张东娇.义务教育均衡发展的社会资本障碍及其政府治理.北京师范大学学报(社会科学版),2008(2):24-32.
[2] 江苏省义务教育均衡发展研究报告.[EB/OL] http:///zdkt/yang.htm.
[3] (日)青木昌彦.比较制度分析.周黎安译.上海:上海远东出版社,2004.28.
[4] 王蓉.中国县级政府教育财政预算行为:一个案例研究. 北京大学教育评论,2004(2):50-57.
[5] 李实,赵人伟.收入差距还会持续扩大吗.中国改革,2006(7):44-46.
[6] Li,S.,Relation-based versus Rule-based Governance:an Explanation of the East Asian Miracle and Asian Crisis [J] Review of International Economics,2003(4),651-673.
[7] 王善迈.基础教育“重点校”政策分析.教育研究,2008(3):64-66.
(责任编辑付一静)