［摘 要］ 制度建设，在党的建设中带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我党一贯重视制度建设。从毛泽东到邓小平，我党逐步形成了加强自身建设的一系列的基本制度和具体制度。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，一方面继承了毛泽东、邓小平同志的制度建设思想，另一方面遵照邓小平同志“这个党该抓了”的政治嘱托，与时俱进，使党的制度建设从理论到实践进入了一个崭新的阶段。
［关键词］ 江泽民 中国共产党 制度建设 探索 创新
“一个国家的革命，核心问题是党。有了一个好党才能引导革命走向胜利。革命胜利后，搞社会主义也要靠一个好党，否则胜利就靠不住。”［1］好党的前提是好的运作机制，好的运作机制的前提是有好的制度。实践证明，我们党过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是制度方面的问题更重要。党的制度是党的各项工作正常运行的有力保障，尤其像我们这样一个有着6000多万党员的执政党，党的制度设计是否科学与完善，事关党的事业成败得失，事关国家的长治久安。我们党一贯重视制度建设。十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的第三代领导集体，与时俱进，努力探索，开拓创新，把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设的全过程，把党的制度建设推进到了一个新的高度。
一、党的制度建设的历史回顾
党的制度是党的各级组织和党员必须遵守的行为准则，是党内各种行为规范的总和。我们党在党的制度建设上曾走了许多弯路，陈独秀在党内搞家长制，王明在党内搞宗派，张国焘在长征途中严重破坏党的纪律搞分裂等，都一定程度上说明了党内制度不健全。1935年1月遵义会议以后，以毛泽东为首的党中央，开始逐步克服和纠正党的建设方面的缺点和错误，着眼于思想建党，也注重党的制度建设。1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会上明确指出：“……必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律，避免再发生张国焘事情。为使党内关系走上正轨……还必须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”［2］毛泽东根据历史唯物主义原理，创造性地把民主集中制同群众路线联系起来，认为民主和集中是“从群众中来，到群众中去”的群众路线在党内生活的运用。此后一直到党的八大，毛泽东一直比较注重党的制度建设，党中央实行集体领导，较好地贯彻了民主集中制原则。党内民主生活比较正常，有效地保证了党的路线和方针政策的正确制定及贯彻执行，保证了中国革命和建设事业的胜利发展。
注重制度建设是以邓小平为核心的第二代领导集体在执政条件下加强党的建设的重要内容和突出特点。“制度是决定因素”，“制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［3］邓小平多次强调制度建设的重要性。为了进一步完善集体领导，防止个人包办，邓小平指出：“要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。”［4］为了更好地贯彻落实党的各项制度，1980年恢复了中央书记处，党的十二大设立了纪律检查委员会，加强了集体领导和对权力的监督；在干部人事制度方面，邓小平进一步提出了干部能上能下，德才兼备的思想。主张废除干部终身制，实行公务员制度。在干部的录用、考核、晋升等方面初步建立了相应的机制；邓小平最早提出党是领导者而不是管理者的党政分开观点。党的十三大文件正式做出了实行党政分开的决策；邓小平高度重视民主集中制建设，1962年，他代表中央在扩大的中央工作会议上精辟地指出：“民主集中制是党和国家最根本的制度，也是我们传统的制度”［5］，“事实确是这样，没有民主，就没有集中；而这个集中，总是要在民主的基础上，才能真正地正确地实现。”［6］
从毛泽东着重思想上建党到邓小平的注重制度上建党，标志着我们党在政治上更加成熟。它说明，我们党已不把党和国家的命运寄托于一个没有失误的领导人，而是寄希望于一个科学的、严密的反映党的活动的内在规律，适应中国社会主义现代化需要的、得力的制度体系。
二、以江泽民为核心的第三代领导集体对党的制度建设在理论和实践上的重要发展
党的制度建设是一项长期的艰巨任务。只有不断地坚持和完善，才能有利于加强和改善党的领导。经过50多年的执政实践，我党逐步形成了加强自身建设的一系列的基本制度和具体制度，其中的精华，已成为宝贵财富，被继承和弘扬，但是时代在不断向前发展变化，对党的自身建设提出了新的要求，新的实践也给党的制度创新提供了良好的机遇。十三届四中全会以来，以江泽民为核心的党的第三代领导集体，一方面继承了毛泽东、邓小平的制度建设思想，另一方面遵照邓小平“这个党该抓了”的政治嘱托，理论上不断扩展新视野，做出新概括，实践上积极探索，制定了许多规则、条例，进一步推进了党的制度建设。
1、提出了新时期党的制度建设的最高境界——政治文明。江泽民在多种场合强调政治文明问题，在“5·31”讲话中又一次提出了“政治文明”的现代化目标，政治文明的关键是实现政治运行制度化、规范化、程序化。“三个代表”重要思想是江泽民在理论上的重大创新，是新时期党的建设的总的指导思想，落实“三个代表”重要思想，仅靠教育是不够的，制度建设更带有根本性。由于中国共产党在整个国家政治运行中的执政地位，因而建设社会主义政治文明，就成为加强党的各方面制度建设，实现制度文明的最高境界和不懈追求。
2、丰富了党的制度建设的民主集中制原则。民主集中制是维系党的生命的根本组织制度和领导制度，党的制度建设的关键是坚持和健全党的民主集中制，我们党就是按照这一原则建立和发展起来的。在马克思主义的党建发展史上，列宁首次把“民主集中制原则”写入党的决议。毛泽东、邓小平不断地完善党内民主制。江泽民进一步把民主集中制概括为十六个字：“集中领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。”按照这个方针，进一步完善了党委内部的议事和决策机制，使得各级党委决策的科学化、民主化有了明显的进步。在党的十四大通过的《党章》这个党内根本法规中，总纲中突出增加了民主集中制的内容，并把坚持民主集中制作为加强党的建设的四项基本要求之一。
3、出台了一系列规范性强、约束力强、操作性强的法规、条例，并提出了一些新的概念。如1990年7月31日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，明确提出“党内法规”这一概念。十四大以后，党加快了制度建设的步伐，出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》、《关于重申和健全党内监督五项制度的实施办法》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《关于厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》等制度。1997年10月，党的十五大召开，对党的全面建设包括党的制度建设做出了新的部署。
4、加强和完善了党内各项制度。加强党的制度建设，需要从多层面着手，十三届四中全会以来，第三代领导集体在改革和建设党的制度过程中，最重要的是在三个方面取得了重大进展：一是深化干部选任制度改革，完善以公开、平等、竞争、择优为实际原则的干部选任制度。中国的问题关键在党，党的事业关键在党的干部，党的十五大以来，党中央视干部人事制度建设为制度建设的重中之重。2000年6月，颁发了《深化干部人事制度改革纲要》，同年7月，中组部召开全国干部人事制度改革经验交流会，干部人事制度改革进入全面规划、整体推进的新阶段。2002年7月9日，中央正式颁发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，标志着领导干部选拔工作向制度化、规范化、程序化迈进了一大步。通过制度和体制改革，真正把人民的意愿贯彻到一切干部选任过程中去，逐步扩大“民选”的广度和深度，以健全的制度体系实现“用好的作风选人、选作风好的人”。二是深化组织领导制度改革，完善以民主集中制为根本原则的决策机制。十六大报告突出强调了发展党内民主的极端重要性，明确提出了健全党内民主制度的基本思路、主要任务和重大措施，“凡属党组织工作中的重大问题都应力求组织广大党员讨论，充分听取各种意见。通过建立有效机制，保证基层党员和下层党组织的意见能及时反映到上级党组织中来。”发展党内民主、健全党内民主制度，关键在于改革党内体制，要旨在于根据现代管理科学的要求构造一个合理的公权约束体制，对全体党员进行约束，保证执政党执政行为制度化。执政行为都是在决策的指导下进行的，决策机制的科学化、合理化是制度建设追求的目标。十六大报告中，党把它作为一个专门的课题单独提出来。“改革和完善决策机制……要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”三是深化权力运作制度改革，完善对权力的监督和制约机制。在党的整个制度建设体系中，保证执政行为合理性、保障制度的权威性需要有相应的监督和制约机制。江泽民指出：“当前要严格执行已有的行之有效的各项规章制度，加强对执行情况的督促检查，对有章不循的要严肃批评，限期纠正，情节严重的要执行纪律。”［7］在中国共产党建党82周年、执政54周年的时候，党中央制定了第一部党内监督条例——《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是执政的中国共产党在党内法规层面上对党内监督做出的制度化规范，是发展党内民主、加强党内监督、严明纪律和维护党的团结的行动指南，是由权力反腐到制度反腐的里程碑。这是推进制度建设的最基本的要求。通过制度和体制改革，使人民的主体地位和主体意志在权力运行中真正发挥作用，把领导干部手中的权力置于严格的有效监督之下，以健全的制度和体制时刻警示和促进领导干部清正廉洁、执政为民，防止和消除以权谋私腐败现象的滋生。
5、把制度建设贯穿于党的建设的全过程。党的十六大强调的一个重要观点是：“一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”在思想建设方面，对党员和干部进行党的基本理论、基本路线和基本知识的教育，需要建立健全相应的规章制度，以保证取得预期的效果。各级党委建立健全了党委中心组学习制度、领导干部在职自学制度和干部理论学习考核制度等；在组织建设方面，贯彻执行党的干部路线，加强党员队伍建设，也需要不断完善党的组织制度。十三届四中全会以来，一系列有关组织建设的文件、条例陆续出台，如颁发了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例（试行）》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等制度；在作风建设方面，无论党的优良作风的继承和发扬，还是不良作风的克服和纠正，除了思想教育，更有赖于党内制度的健全。把作风建设同制度建设有机结合起来是新时期作风建设的一大特点，从十五大开始出台的关于党风廉政建设的法规及规范性文件达2000多件。这些制度都有力地推进了党的建设。
“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”［8］以江泽民为核心的党的第三代领导集体在党的制度建设方面，坚持党的思想路线，解放思想、实事求是、与时俱进，不断在实践中探索前进，通过理论创新推动制度创新。这种创新勇气和制度建设的经验及成果都将成为我们宝贵的精神财富。
三、新时期党的制度建设的特点
1、着眼大局、实事求是。做任何事情，都有一个出发点、着眼点和立足点的问题，制度建设同样如此。由于制度建设关系到党和国家的前途命运，这使得制度建设的出发点、着眼点和立足点问题尤为重要。为进一步增强党的执政能力和拒腐防变能力，第三代领导集体在进行党的制度的规范化、程序化建设过程中，着眼党的建设的关键部位和薄弱环节，从党的建设的现状出发，条件成熟、确实可行的制度马上建立并付诸实施，不打折扣；根据不充分的不定，暂时办不到的不定，条件不具备，有待探索的制度决不仓促上阵，保证了党的制度的严肃性、规范性和有效性。
2、突出重点，抓住要害。制度建设是一项系统工程，涉及到党的建设的方方面面，涉及到党的各项工作的诸多环节。第三代领导集体在抓制度建设的过程中，既注意全面系统，各方面配套，又突出重点，抓住要害。党内民主问题，历来是党的建设的一个重大问题。第三代领导集体进一步指出：“党内民主是党的生命。”［9］发扬党内民主，关键是完善党内民主制度。面对执政兴国的伟大使命，面对严峻复杂的国际形势，第三代领导集体始终把不断完善党内民主制度作为重心，以此来推进党的各项制度建设。十六大报告进一步指出了新时期健全党内民主制的基本思路和总体要求，“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制、机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。
3、具体明确，便于操作。第三代领导集体在健全和完善党的制度建设过程中，进一步增强了各项制度的明确要求和制度具体实施的可操作性。该怎么办的，不允许怎么办的，规定得清清楚楚，能够“对号入座”，无漏洞可钻，不受人为因素干扰，使得党的制度建设体现出了明确、具体和通俗易懂的特点。比如关于集体领导和个人分工负责制，江泽民指出：“任何党员无论职位高低，都不能个人决定重大问题。”“集体领导和个人负责，二者不可偏废。”［10］这一结论既避免了把细小问题商来议去，浪费大量时光，造成决策缓慢，又能切实避免个人专断和无人负责的情况发生，把两者辩证地统一起来，制度的要求具体、明确，便于操作，利于提高工作效率。
要把中国的事情办好，关键取决于我们党，取决于党的先进性和战斗力。我们党是执政的党，党的领导水平、执政水平的提高需要有系统的制度体系作强有力支撑和保障。这些年来，党的制度建设，无论从理论上还是实践上，都有显著进展，其中一个重要原因就是第三代领导集体在实践上不断总结、反复探索、不断创新。制度建设是一项复杂的系统工程，客观环境、时代要求在不断发生变化，所以要建立一整套适应社会主义市场经济条件下党的建设需要的制度，还有待于全党通过新的实践去完善和发展。○
注 释：
［1］［5］［6］邓小平文选（一）［M］.北京：人民出版社，1994.348，312，304.
［2］毛泽东.关于正确处理人民内部矛盾的问题［R］.1957.2.27.
［3］［4］邓小平文选（二）［M］.北京：人民出版社，1994.333，341.
［7］江泽民.在中央纪委第六次全体会议上的讲话［R］.1996.1.26.
［8］江泽民.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告［R］.2002.11.8.
［9］江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面［R］.2002.11.8.
［10］江泽民.在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话［R］.2001.7.1.
责任编辑 晏蔚青