摘 要 在东北等老工业基地振兴和全面发展的背景下有关人口与经济的研究变得日益重要，人口与经济之间的相互协调是辽宁老工业基地改造和振兴的基础。一说起人口政策人们就会想当然的想起计划生育，但是人口政策远不止计划生育这一个方面。我国之前实行的是限制性的人口政策，但随着社会条件和人口结构的调整，尤其是针对辽宁省具体情况，过去限制性的人口政策需要转变，以适应经济社会发展的需要。
关键词 辽宁 人口政策 人口法律 法治化
作者简介：曲波，辽宁行政学院法学教研部，讲师，法学博士，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.354
针对人口问题的相关政策称之为人口政策，它是一个国家或地区进行人口干预以及影响人口因素发展变化的文件、法规和措施的总和，具有一定的强制性和约束性。人口政策是一个动态的政策体系，在分类上有广义的和狭义的人口政策、激励性和限制性人口政策、全国性和区域性人口政策。本文立论的基础是广义的人口政策、刺激性的人口政策和区域性人口政策。
政策和法律只有一步之遥，人口政策和人口法律互相促进、相互补充。人口政策调整的对象是人口，解决的问题是人口问题。
一、辽宁省面临的人口问题
（一）由人口净迁入地区变为人口净迁出地区
从20世纪80年代以来，包括辽宁省在内的东北地区人口迁移流向发生巨大的变化。80年代以前主要是向内迁移，原因在于辽宁作为东北的重工业中心，经济情势比较好，收入稳定，吸引了大量的人口，而到了80年代中期以后，迁移的方向发生了改变，改革开放最初在南方展开，有更多的就业机会和发展空间，所以人口流动的主要原因是务工和经商，其次为婚姻调动和工作调动。这一迁移方向一直没有大的改变，而且男性因经济原因迁移的比较多，如务工经商、工作调动等，在客观上造成了男性青壮年劳动力的流失，其中不乏具有高学历和经验丰富的各方面人才。经济环境的变化影响人口的分布，反过来也一样。人口的流失使辽宁省的振兴面临巨大的挑战。
（二）人口老龄化严重
人口老龄化有“顶部老化”和“底部老化”两种情况。而辽宁省主要属于“底部老化”，国家实行计划生育以来，一般城市要比农村贯彻落实的好，由于辽宁的单位多是国企、事业单位，约束性强，比照南方农村人口比重大的地区，计划生育得到了很好的贯彻，所以现在的老龄化问题非常突出。 老龄化对东北经济振兴的影响主要表现在：第一，不利于产业结构的调整，这是辽宁转型面临的最重要的困难，与前面提到的人口流失合并为创造性的劳动力不足。第二，养老负担大。养老金的支出成为阻碍辽宁经济发展的不能承受之重，在集中精力搞建设发展经济的迫切要求下，社会养老支出和公共服务支出负担加重。第三，老年人大多节俭，不利于开拓市场，刺激消费。
（三）人口空间分布不均衡
人口分布的不均衡也限制了经济的均衡发展。作为经济发展较快的沈阳城市群和大连城市群，聚集了大量的人口，人口的分布充分反映出内在的社会经济意义。而辽西北和辽东北则处于发展的弱势。同时，由于城镇化进程，农村人口向城市转移，客观上也造成了农村劳动力不足。
（四）生育意愿下降
正如我们看到的，虽然放开二胎政策了，但是全國并没有出现井喷式的出生增长率，辽宁省同样继续保持比较低的生育率。辽宁省作为老工业基地，在职工人比重大，曾经是计划生育政策执行的比较好的省份，现在由于惯性作用，人们更习惯于接受一胎的生活状态，再加上社会经济条件等各方面影响，育龄妇女再生育的意愿并不是很高。①
二、现行人口政策调整的必要性
（一）变抑制性人口政策为激励性人口政策
80年代以前，我们过去的计划生育政策注是抑制性的人口政策，主要目的是通过晚婚晚育等方式延缓人口增长，在过去的确是起到过积极作用。但是抑制性人口政策的实行导致了人们生育习惯和生育观念的变化，生育意愿过低，人口趋向零增长，体现在经济上就是经济社会发展后劲不足。随着辽宁省经济社会环境的变化，人口流失严重，过去抑制性的人口政策已经不能适应现在的经济社会发展要求，应当转变为积极的激励性人口政策。对此，辽宁省已经做出了转向，《辽宁省人口与计划生育条例修正案（草案）（征求意见稿）》对以往的生育政策做出调整，主要有三个方面：第一，取消了生育第二个子女的年龄限制。不再限制为女方年满26周岁。第二，人口政策趋向于城乡统一，结合户籍制改革，修正案用“农村居民”代替“农业户口”，并相应地取消了城乡差别条文，客观上放宽了城镇居民生育的限制。第三，放宽了再婚家庭生育 的限制。这些调整反映出我省对人口动向已经有了比较清楚的认识，仅就个别人口法律的修正和调整是不够的，需要对相关人口政策做全面的整理和调整，这是一个系统的庞大的工程，有困难但有意义。
（二）人口政策与人口法律并不完全互相适应
在现代社会生活中，政策存在于方方面面，与法律相比，政策适用的范围更加广泛和多样形态。政策的民主性和科学性是人口政策的课题，让政策的制定和施行更加规范是人口法律的课题，因此应当逐步推进人口政策的法治化，就现阶段而言，辽宁省的人口政策的法制化程度不高，在政策制定过程中，和施行中也缺乏必要的法律环节，人口政策作为公共政策一般由行政机关作出，因此也应当遵循合法性原则。人口法律虽然具有相对的稳定性，也应充分反映人口政策的调整，避免僵化教条不适应社会经济发展。
（三）城镇化进程加速要求人口政策随之调整
城市化进程应首先理解为人的城市化，人的城市化首要的表现就是人口布局的空间改变，涉及辽宁的社会发展现实。城乡二元结构是全中国的问题，也是遼宁的问题。城市化进程使得大量农民进程，但是由于辽宁省整体经济下滑，解决新进程的农民就业压力变大。②对于农民而言，故土离去，前程广大，有很多人不局限于在辽宁省就业，而是前往经济形势好的省份，造成了劳动力的流失，不仅需要高科技人才，同样需要能够从事第三产业等服务类行业的劳动力，而辽宁省的第三产业发展不完善，并不足以完全吸纳全部的进城人员。人口政策方面应调整户籍政策和落户政策等，促进劳动力和人口流动，并大力发展第三产业，使进城农民来而安，安而久。
（四）由重效果到重协调的转变
我国以往的抑制性生育政策重直接效果，似乎只要是生育率降下来就是最大任务。但随着社会条件和辽宁省经济人口的变化，要重新考虑人口政策的实施，将人口问题与经济发展联系起来，不能孤立求效果，增长和减少成为计划生育的唯一指标的时代必将改变。同时，人口政策自身尤其运行轨迹，政策酝酿、征求意见、制定、宣传和实施等各环节都是紧密联系的。对内，人口政策自身不能相互矛盾，对外要保持人口和经济协同发展。
（五）人口政策关注重心应由小到老倾斜
作为政策来讲，与法律相比最重要的是时效，解决目前紧要的问题，目前辽宁省的问题最突出的是老龄化严重，而相关的人口政策并不充足和完善，工作重心还停留在出生率上，应该依据情势将人口政策关注重心放在养老问题上，寻求更加符合辽宁实际的养老模式，发挥余热，刺激消费，为老年人提供更好的公共服务和养老服务。目前比较好的养老模式有居家养老、社区养老服务等。
三、加强人口政策制定和运行的法治化和科学化
（一）重新阐释理解“计划生育”这一国策
以往对于“计划生育”的理解过于狭窄，实际上“计划生育”并不是特制“紧缩型”的生育政策，而只要是为了适应社会发展而进行的有计划的生育政策都属于“计划生育”，“计划生育”同样包含“扩张型”生育政策。长久以来的“一对夫妇只生一个孩”的宣传容易让人产生思维惯性，以为计划和减少是同一层含义，当时提出口号的背景决定了并不需要对这一口号的深层次做出解释。但是，在必须做出激励性的人口政策时，如何理解“计划”，让我们在宣传上和以往的宣传保持一致性也成为我们要解决的问题了。只有将“计划”这一词汇做出符合它本来意义的解释才能活跃人们对生育的态度，同时维护人口政策的权威，避免让人口政策处于不连贯的尴尬境地。
（二）从经济社会发展全局中统筹人口政策
以振兴东北经济为着力点，实行适当宽松的人口政策，生育政策的调整是首先要解决的。利用人口迁移对产业结构升级的刺激作用，出台优惠到底政策有力诱导高素质人才流入本地高科技产业，推动本地经济转型升级。东北地区受计划经济体制的影响根深蒂固，需要适时出台适当宽松的人口政策吸引外来人员来东北发展。
辽宁省应尽快摆脱靠“人口红利”来推动辽宁经济发展的发展模式，加快产业结构调整，大力发展第三产业，结合城镇化进程，配套一系列人口政策，建立一个从高到低的全方位的就业体系，满足产业结构调整对各方面劳动力的不同的需要，人口政策面对灵活复杂的劳动力需求也应作出调整。③
（三）处理好人口政策和人口法律的关系
我们提到人口政策和法律的时候，不能武断的提出一定要将人口政策上升为人口法律，或者人口政策的归宿只能是人口法律，而只能提出适时的上升为人口法律。前一种说法抹杀了人口政策的重要作用，犯了唯法律论的错误，实际上人口政策对于任何国家的发展都具有举足轻重的作用。比如人口政策是国家行政机关制定的而人口法律是由国家权利机关制定的，人口政策主要是些原则性规定而人口法律要求高度的明确性，人口政策主要靠宣传教育和教育，而人口法律一般是將经过试行和检验为正确的人口政策进行法规化。总体来说人口政策对于人口关系的调整更加宽泛，而人口法律则对于人口关系的调整更加细致，因此，对我国人口政策的解析需要与人口法律相结合，二者缺一不可。
（四）加强人口政策制定的法治化
这个问题就是人口政策实施本身的规范化和合法化。在省一级层面上，主要是对国家出台的人口政策的实施和具体化，这些实施细则目前主要以文件的形式出现。在政策和法律之间互动关系的框架内讨论这一问题，在依法治国的背景下，法律的地位提高了很多，这是令人欣喜的，但同时出现了一种倾向，就是唯法律论，似乎只有法律才是治国理政的唯一工具，但实际上由于法律本身刚性的特点，政策和道德等软法也是治国理政不可或缺的，法律和政策的应当互相补充，以利补弊的。政策的优势在于其灵活性，法律的优势在于其规范性，要充分发挥法律对政策的规范性引导和确认作用。
（五）修改完善老龄化相关人口政策
积极应对老龄化社会的到来，充分发挥老年人口对经济发展的拉动作用，完善社会医疗保障体系，大力推动医疗卫生、文化娱乐、旅游保健、社区服务等经济增长点，发展老龄产业。另一方面，发挥老年人余热，鼓励老年人退休后二次就业，同时，通过发展养老产业，创造就业机会带动服务业发展。
（六）加强人口政策的宣传工作
有很多好的政策不为人所了解，因此通过宣传使尽可能多的人了解人口方面的政策法规。不仅宣传惩罚性政策，更要宣传奖励性政策，建立完善奖励、优先、救助、扶持、保障、优惠、“六位一体”的利益导向机制。
注释：
①穆光宗、张敏才、姜军、潘宪君、刘文、洪毅.新时期人口计生工作改革与发展研究——以辽宁省辽阳市为例.人口与发展.2009（3）.
②张强、李芸.辽宁老工业基地振兴进程中的人口制约因素与对策.人口研究.2004（4）.
③武萍、白長剑.现行生育政策的调整与选择——基于辽宁问题.社会科学辑刊.2004（4）.
参考文献：
[1]田雪原.中国人口政策60年.社会科学文献出版社.2009.
[2]汤兆云.新中国人口政策研究.光明日报出版社.2016.
[3]郭志刚.中国的低生育水平与被忽略的人口风险.社会科学文献出版社.2012.
[4]曾毅、顾宝昌、梁建章、郭志刚主编.生育政策调整与中国发展.社会科学文献出版社. 2013.