【摘要】 高校财务环境的重大变化引起了高校财务管理体制的改革。文章通过对高校财务管理体制演变轨迹的研究，分析了集权与分权、财权与事权的关系，提出了财权配置是高校财务管理体制的核心，高校应“适当集权”、财权与事权相匹配、高校预算是财权配置载体的观点。
【关键词】 财权配置；高校财务管理；体制；核心
一、研究高校财务管理体制的背景
（一） 教育部提出“深化高校财务管理体制改革”
最近三年来，有两个文件中提到“高校财务管理体制改革”，引起了我们对研究高校财务管理体制的重视。
1.2007年1月15日，教育部、财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》第二条规定：“进一步深化改革，建立与公共财政体制和现代大学制度相适应的高校财务管理体制与运行机制。”
2.2008年9月17日，中共教育部党组印发了《贯彻落实<建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划>实施办法》第十六条规定：“深化高校财务管理体制改革，健全高校各级经济责任制，探索建立直属高校总会计师制度，继续推行和完善高校内部会计委派制。”
这两个文件都强调了“改革”，改革是事业发展的动力，也是高校财务可持续发展的动力。高校财务管理体制之所以需要改革，是高校财务环境的变化要求“深化高校财务管理体制改革”。
（二）建国以来高校财务管理体制类型的演变
改革是为了开创未来，但必须总结历史经验。建国以来高校财务管理体制已经历了六次变革。
1.“统一领导、集中管理、统一核算”
在计划经济体制下，我国高校实行的是“统一领导、集中管理、统一核算” 的财务管理体制。
2.“统一领导、集中管理”
1982年1月11日，教育部发布的《部属高等学校财务管理试行办法》第四条规定：“部属高等学校的财务工作应当实行‘统一领导、集中管理、分工负责、权责结合’的原则。”
3.“统一管理、一级核算”与“统一管理、两级核算”
1986年10月15日，国家教委、财政部颁布的《高等学校财务管理改革实施办法》第十条规定：“高等学校内部的经费管理，原则上实行‘统一管理、一级核算、定额包干、节余留用’的办法。规模较大的院校，对本校财务管理基础较好的单位，可以实行‘统一管理、两级核算、经费包干、节余留用’的办法。”
4.“一级核算、二级管理”与“二级核算、二级管理”
1989年5月13日，国家教委发出的《关于适当集中财权加强财务管理的意见》第二条规定：“根据当前实际情况和管理要求，各院校原则上应实行‘一级核算、二级管理’的财务管理体制，规模较大而且具备条件的院校也可以实行‘二级核算、二级管理’的财务管理体制。”
5.“统一领导、集中管理” 与“统一领导、分级管理”
1991年4月8日，国家教委、财政部发布的《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》第一条规定：“完善统一领导、分级管理的校内财务管理体制。”
1997年6月23日，《高校财务管理制度》规定，高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。
6.“统一领导、集中管理” 与“统一领导、分级管理、集中核算”
2007年1月15日，教育部、财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》第五条规定：“高等学校应实行‘统一领导、集中管理’的财务管理体制，规模较大的学校也可实行‘统一领导、分级管理、集中核算’的财务管理体制。”
上述六个规章显示了高校财务管理体制这样的发展轨迹：“统一管理、两级核算”→“ 一级核算、二级管理”或“二级核算、二级管理”→“ 适当集中财权，统一领导、分级管理”或“统一领导、集中管理”→“ 统一领导、分级管理、集中核算”。从上述我国高校财务管理体制类型演变的轨迹可以看出，我国高校财务管理体制类型完成了从计划经济体制向市场经济体制的转化过程，经过了逐步完善与成熟的过程。
（三） “统一领导、分级管理的校内财务管理体制”应始于20世纪80年代中期
一般认为，我国高校“统一领导、分级管理” 的财务管理体制是从“20世纪90年代以后出现的”。如仝乃礼、赵莉萍认为：“20世纪90年代以后出现的‘分权’体制，即‘统一领导，分级管理’的管理体制。”上述学者的依据可能是《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》的第一条规定：“完善统一领导、分级管理的校内财务管理体制。”但是，1986年10月15日的规定已有了“统一领导、分级管理”的雏形，而1989年5月13日的规定已明确了“统一领导、二级管理’的财务管理体制。”因此，1991年4月8日的规定就提的是“完善”和“继续实行”统一领导、分级管理的财务管理体制。
（四）这次改革缘于21世纪以来高校财务环境发生了重大变化
1.校外财务环境的变化
（1）实行部门预算制度；（2）实行政府采购制度；（3）实行国库集中收付制度；（4）实行收支两条线制度；（5）实行新的“政府收支分类改革方案”。
2.校内财务环境的变化
（1）高校后勤实现社会化；（2）校办企业改制与高校脱钩；（3）独立学院独立于母体；（4）扩招引起筹资活动凸现，并大建新校区；（5）并校造成多校区格局；（6）非义务教育收费成为高校筹资的重要渠道。
二、财权配置是财务管理体制的核心
（一） 财权的涵义
所谓财权，是指财务主体拥有财力方面的一组权利束，财权的核心是支配权。《现代汉语词典》解释：“权力：职责范围内的支配力量。”《市场经济大词典》解释：“财权指某个地区、部门或单位对一定财力（资金）所具有的支配使用权，即控制、管理、使用权。”
（二） 财权配置是高校财务管理体制的核心
在论述高校财务管理体制时，学者们注意到“管理权限的划分是管理体制的核心”。
王大勇认为：“‘体制，是指国家机关、企业事业单位的权限划分和按照这种划分所设置的机构，所形成的组织、制度与体系。’其核心是管理权限的划分。财务管理体制是调节和反映财务关系的制度和办法。高等学校财务管理体制是正确处理高校各种财务关系的重要管理制度和组织形式，是国家预算管理体制的具体化，是教育管理体制的重要组成部分，是高校经济活动正常运转的核心和基础。”
白云龙认为：“体制问题是管理工作中的根本问题。完善高校内部的财务管理体制，其实质是学校内部财务管理权限的调整和再分配，其中隐含着利益关系的界定和划分。”
罗小红认为：“高等学校财务管理体制是高等学校财务关系的表现形式，是高等学校财务管理权限划分和财务管理机构设置的体系制度。”
程相斌认为：“财务管理体制的核心是划分财权，建立和完善经济责任制度财务管理体制是通过合理划分财权，建立责权分明、责权利相结合的经济责任制，以理顺财务关系，使高校的财经工作和财务活动在校（院）长、总会计师和学校财务机构的领导和组织下顺利进行。”
可能限于论文篇幅，上述学者未进一步论述财权配置中集权与分权、事权与财权以及财权配置的载体。本文下面论述高校财权配置中的这些问题。
三、集权与分权
财务管理体制的核心在于对集权与分权的有效选择。高校的校级与二级单位之间，不同于中央政府与地方政府、也不同于母公司与子公司，因为二级单位不是具有“决策权”的自主办学的实体，而是只有“执行权”部门。这个关键点是研究高校集权与分权问题必须注意的，也是研究高校财务管理体制必须注意的。
（一）我国学者关于“适度分权”的论述
刘启胜认为：“在新财务管理体制下，学校保留统一制定学校财务方针政策和财务规章制度、制定经费分配政策的权力，通过适度分权、授权，将人事、教学和科研等方面的权力下放给学院，同时按照财权与事权相结合的原则，也将部分财权下放给学院分级管理。”
曹勇认为：“适度分权、授权，在合理制订具体到每个院系的预算的基础上，对各院系实行目标管理，将部门预算框架下的权力下放给各院系领导，并将其作为各部门执行任务的控制机制和考核激励机制，对各院系的预算执行过程进行必要的控制，保证各部门的活动不偏离企业的目标，并对各院系的预算执行情况进行考核，根据各院系的预算完成情况确定奖惩，充分调动各院系的积极性。”
（二）笔者认为，即使“统一领导、分级管理”，也应“适度集权”
1990年明确“统一领导、分级管理”后强调“适度集权”。1990年4月12日，国家教委发布的《关于委属高校一九九O年财务工作的若干意见》第三条规定：“适当集中财权，加强财务工作的统一领导。”
1991年4月8日，国家教委、财政部发布的《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》第一条规定：“适当集中财权，完善统一领导、分级管理的校内财务管理体制。完善高等学校内部统一领导、分级管理的财务管理体制。在继续实行高校内部财务分级管理的同时，必须加强财务工作的统一领导，坚持“一支笔”审批制度，集中财权。”
2000年6月12日，教育部、财政部发布的《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》第二条第五款规定：“高等学校校内结算中心的主要任务是适当集中财力，加强内部资金管理，防止体外循环，不得超出业务范围从事非法集资、高息揽存、储蓄或发放贷款等金融业务。”
2002年2月11日，教育部、财政部发布的《关于清理检查直属高校资金往来情况，加强资金管理确保资金安全的通知》第二条规定：“加强资金集中管理，实行会计委派制。”
从上面的部门规章可以得出结论，在规定“统一领导、分级管理的财务管理体制” 时，都强调了“适当集中财权”；并提出“集中核算”、“加强资金集中管理”、实行会计委派制。上述政府实行的实行部门预算制度、政府采购制度、国库集中收付制度、收支两条线制度等这些高度集权的措施，高校财务必须执行。
恩格斯曾在《集权和自由》指出：“集权是国家的本质，国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要力求实现集权，每个国家，从专制君主政体起到共和政体止，都是集权的。美国是这样，俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫也不亚于发达的集权国家。只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”
谢志华指出：“最好的集权就是有效的分权、分权职责明确，并相互协调一致本身就实现了集权的要求。这两者之间尤其要调剂有度，协同使用。而有效控制此‘度’的根源就在于，明确财务申批者的权、责、利。这个无形的尺度使集权与分权并存而不产生矛盾，谁的权责所在，谁来控制财权。清晰界定各自的权、责、利。”
四、财权与事权的关系
（一）财权与事权概念的由来
前已述及财权的概念。财权与事权的概念首先来自财政。许毅、陈宝森指出：“财权和事权也是联系在一起，我国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业与事业。国营企业和事业归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也相应放在哪一级。……地方财权的大小和中央划给地方的事权应当一致起来。……地方财权的大小，表现在事权的划分上，反映在各项支出的支配权上。” 这可能是最早的经典解释了。
李刚认为：“事权和财权的概念为中国财政理论所特有，国际财政分权理论基本上不使用这样的表述。这一理论和概念的形成，与中国计划经济历史密切相关。事权和财权及两者的统一，比较权威的表述，是财权和政权总是联系在一起，有政权就必须有财权，否则无法实现其政治经济任务。”
张扬认为：“事权是按照各部门的职能分工、业务性质进行划分，并以经济责任的形式得以体现，同时通过业绩考核对其经济责任履行情况进行评价。但是，事权的行使和经济责任的履行必须有财权作保障，才能有效保证各预算单位严格按预算完成预定目标，各司其职。事权是本质，财权是保障，赋予财权才能使事权得以落实。财权集中表现在收入权和支出权两方面，各责任部门履行其职责就必然发生支出，即通过支出行使事权。所以，要考核其业绩就必须使行为人能通过支出权的行使调整其行为，以实现预算目标。否则脱离了财权的事权就是一种空洞的权利，履行职责就是一种被动行为。”
（二） “财权与事权统一”还是“财权与事权相结合”
1.提到“财权与事权统一”的有：
1994年7月3日，国务院颁布的《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》 第二十二条规定：“为实现事权与财权的统一，要进一步改革教育经费管理体制。”
1994年11月17日，国家教育委员会发布的《关于当前国家教委委属高校财经工作中几点意见的通知》第二条规定：“学校内部应建立和完善各级经济责任制，按照财权和事权统一的原则，明确学校领导、校级财务部门和二级财务部门及有关管理人员的经济权限和应承担的职责，进行定期检查和考核。”
2.提到“财权与事权相结合”的有：
2007年1月15日，教育部、财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》第十二条规定：“高等学校应根据财权与事权相结合的原则，探索建立与目标、任务、绩效挂钩的资源分配机制。”
（三）采用“财权与事权统一”与“财权与事权相结合” 哪个为宜
1.关于对“财权与事权统一”争议
原财政部副部长楼继伟在“中国发展高层论坛”2006年会上表示，事权与财权要统一是“一个错误的概念”。还有的学者认为：“事权与财权的不统一是多数国家的通常做法。”“在理顺中央与地方的财政关系中，我国一些实际部门和学术界似乎有一种约定俗成的观点，即‘事权与财权统一论’；有的甚至把它作为理顺中央与地方财政关系的准则，作为财政管理体制改革的方向。这个论点在理论上是否站得住，在实践中是否行得通，很值得进一步探讨。究竟采用哪一种改革思路?我们主张按照世界多数国家通常的做法，财权适当集中在中央，事权以地方为主。”
2.“相匹配”的提法
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中强调：“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。”
3.笔者的观点
类似的表述还有财权与事权“相一致” 、“相对应”、“相对称”、“相平衡”等等。刘维民、齐红更明确指出：“建立‘钱随事走’的预算观念。”
笔者认为，采用财权与事权相匹配，财权与事权相结合或事权与财权相适应为宜。注意：这两者关系是“财权”在前，“事权”在后，即财权与事权相匹配（办多少事有多少钱保障），而不是事权与财权相匹配（有多少钱办多少事了）。
五、高校预算是财权配置的载体
（一） 高校预算在财权配置中的作用
1.财权配置中主导作用
2007年1月15日，教育部、财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》第十三条规定：“高等学校应充分发挥预算在资源配置中的主导作用。……预算执行的责任应分解到校内各部门、各单位。”
2.全校经济工作的指挥棒作用
2000年6月12日，教育部、财政部发布的《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》第一条第一款规定：“学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的‘指挥棒’。”
已有的研究成果还表明，“高校预算管理体制”是高校财务管理体制的核心，是财务管理体制的主导环节，它负责高校的财权配置问题。
（二） 高校预算的定义未突出“财权配置”
刁育敏认为：“高等学校财务预算是高等学校根据自身事业发展计划和任务编制的年度收支计划。高等学校预算是国家预算的重要组成部分，是学校经济命脉的中枢神经，是带动学校经济工作的龙头，是整个学校财经管理的核心，它反映了高等学校事业计划和工作任务的规模和方向，是高等学校财务工作的基本依据。”
于辉认为：“高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。也可以说，高等学校预算是高等学校年度内所要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高等学校日常组织收入和控制支出的依据。同时，它是一个学校的规模和事业计划的财力保证，也是高等学校对事业发展方向的综合反映。”
张和生认为：“高校预算是指高校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。也可以说，高校预算是高校年度内所要完成的事业计划和工作任务的货币体现，是高校日常收入组织和支出控制的依据，也是一个高校的规模和事业发展方向的综合反映。”
林慧卿认为：“高校财务预算是指高校根据学校各项事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是学校经济状况的综合反映，包含高校全部资金的收支内容。预算管理的好坏将直接影响到高校的财务状况和持续发展能力。因此如何做好预算管理工作，对推进学校稳定、协调、快速发展具有重要意义。”
在编制高等学校预算时，经常用到经济学上的“切蛋糕”理论。中央宣传部理论局指出：“经济学家们往往把国民收入总量比喻成‘蛋糕’，而把收入分配比喻成‘切蛋糕’。‘蛋糕’的切割和分配是个变量，切多切少、切大切小、怎样分配很有讲究。” 中国（海南）改革发展研究院院长迟福林指出：中国已到了“不分好蛋糕就无法做大蛋糕的关键阶段。”“切蛋糕”理论实际上就是财权配置理论。
因此，笔者认为，高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务，依照高校预算管理体制，运用财权配置的方式编制的年度财务收支计划。是学校年度内要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高等学校组织收入和控制支出的依据，反映了高等学校事业计划和工作任务的规模和方向，是高等学校财务工作的的核心。高等学校预算是财权配置的载体，要充分发挥高校预算在财权配置中的作用，学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的“指挥棒”。
（三） 高等学校预算体现“财权配置”时应注意的问题
1.编制高校预算在财权配置上应有一定比例
（1） 美国
孟庆鹏的考察显示：“在预算支出方面，美国高校主要包括人员经费支出和日常公用经费支出。在经费支出构成上，工资支出占相当高的比例，一般为学校支出的50~60%。在公立院校中普遍达到了60%，例如，在加利福尼亚州立大学北岭分校和纽约州立大学石溪分校其工资支出均达到了学校支出的60%。美国高校为了吸引人才，建立高素质的师资队伍，对教师都采取适度的高薪政策，其待遇随着政府物价指数的增长而增加。在工资支出之外，高校较大的支出项目是教学费用、科研费用、办公用品和水电费。”
（2） 德国、法国、瑞典
冶金高校财务管理考察团的考察显示：“编制的内容：在年度计划经费核定的基础上，首先按大项目分类，主要有人员、教学、科研、公共条件和维修等方面的费用。人员经费在财务计划中占的比例较大，如亚深工业大学，人员经费占总经费的65%~70%，隆德大学的人员经费也占总计划的53%。”
（3） 澳大利亚、新西兰
盛裕良等的考察显示：“各学校一般可将经费分为人员经费和非人员经费。澳、新高校经费预算中65%~75%写的经费为人员经费，25%~35%为公用经费，两者有效的调整系数为1.5%~1.9%。”
（4） 中国香港
王舒、张文娟的考察显示：“大部分香港高校预算分配上采用了按一定的比例切块的资源调配模式。例如，香港城市大学按5%的机动费（3%校长储备及2%特别储备，以应对非常开支的需要）、65%学术及科研经费、30%行政及学术支援经费来切块；总教学预算中按教学80%、科研20%切块。教学预算中各课程的资源分配主要以学分数（或学生数）为主要基数来分配，同时考虑的因素还有：教职员薪金及部门运作开支、电脑及各项资讯开支、专科教学设备开支（如专项实验室）以及绩效综合指数等。科研预算主要考虑以下两个因素：纯科研预算根据部门中的研究人员数目来制定，应用研究预算根据部门中的教职员人数来制定。”
2.编制高校预算应有专家参与
张贵龙认为：“学术委员会在预算制定过程中的作用。同美国其他大学一样，伯克利大学的学术委员会（academic senate）由学校全体教师组成，学术委员会下设预算委员会（budgetcommittec），该委员会负责全校人员经费预算的政策制定，委员会成员由主管计划和预算工作的副校长、行政部门负责人以及院、系教授组成。委员会的设立保证了在制定预算时既能反映行政权力的要求，也能反映学校力量的声音。”
王舒、张文娟认为：“预算制定的科学性。这主要体现在其实施的严肃性和权威性。高校的预算工作先由五名工作人员组成的工作小组撰写草案，组成有九名专家组成的预算建议顾问委员会，该委员会由分管的副校长负责，由各学院教授、财务处长和各学院代表组成。该委员会向分管校长和执行委员会提出建议，如：总体预算的政策与结构；计划目标与预算之间的关系；预算支出与实际支出之间的关系等等。”
3.预算执行刚性
王舒、张文娟认为：“美国高校的预算控制相当严格。学校财务处下设专门的控制办公室，校内各单位均设置预算员，负责执行本单位的预算，任何单位都不得突破预算。高校校长尽管掌握一定的机动资金，但无权动用，在特殊情况下经校董事会同意后方可动用。”
王林昌、薛秀清也认为：“预算的编制与使用。美国高校预算编制有严格的程序，要提前一年编制，层层审查论证，不断完善，最后上报到州长。州长批准的预算，各高校必须无条件遵守。为严格控制预算，高校财务处下设有专门的控制办公室，校内各预算单位均设有预算员，负责执行本单位的预算，任何单位都不得突破预算。”●
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