摘要：校长负责制的实行提高了学校管理的效能，同时也导致了校长权力滥用、权力失衡等问题。在我国现行的教育管理体制下，校长的办学自主权需要加强，与此同时也要对校长管理学校内部的权力加大监督力度。校长权力的失衡很大程度上是现行教育管理体制问题所造成的，是这种体制中缺乏对校长权力进行制约的独立评价监督机构所造成的。我们需要建立一个独立于教育行政部门之外的评价监督机构，有效地解决校长权力失衡的问题，这样更有利于完善现行的校长负责制。
关键词：校长负责制；校长权力；权力监督
校长负责制是我国中小学目前所实行的内部领导体制。1985年5月27日公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”简而言之，校长负责制就是学校工作由校长统一领导和全面负责。这种学校内的管理体制一直沿用至今，毋庸置疑，这种体制在实行的这二十几年里，对中小学校的管理工作起到了巨大的推动作用，为学校教学工作的顺利开展起到了保障作用。但它并不是个完美的体制，并且随着我国教育事业的发展以及教育改革的社会背景的不断变化，这一体制的弊端日益显露，甚至在某种程度上阻碍了我国中小学改革的深化。
一、校长负责制的理解
对“校长负责制”的概念、内涵的界定到目前为止没有统一的说法，甚至在《中华人民共和国教育法》中也只是这样表述的：“学校的教学和行政管理由校长负责。”因此对校长负责制的理解是多种多样的，有的从校长的职责和权力角度去理解，有的运用系统的理论去理解，还有的从总结实践经验的角度去理解，等等。对一个事物的界定有多种不同的角度，但无论从哪种角度去界定，所表述的概念一定要反映出所要界定事物的一般的、本质的特征，并能区别与之相类似的事物。我们可以这样界定校长负责制：校长负责制是指校长领导和负责学校的一切工作，保证教育教学工作正常有序地开展。这种理解主要是从校长在学校的权力和责任以及实行这种领导体制的目的两个方面去进行的。
二、校长负责制下校长权力的现状与剖析
校长的权力是组织赋予校长的一种法定强制力，目的是为了保证教育教学工作的正常开展。根据管理中的“权责一致”原则，校长要履行好自己的职责，就应拥有相应的权力。柳斌同志曾将校长的权力归纳为：机构设置权、人事管理权、经费使用权、教育教学权和校舍校产管理权。然而在现行的教育管理体制下，现实情况是校长所拥有的实际权力和权力的应用之间出现了偏差。这种偏差如下：①在机构设置方面，我国中小学校内的机构设置一般受到教育行政主管部门的直接干预，自主设置的权力较小。②在人事管理方面，校长没有完整的人事管理权，无权组阁学校领导机构，无权选聘副校长，在教师聘任上，校长也没有完全的权力。但校长可以有在学校内部对教职工进行岗位安排、考核与奖惩的权力。这样就容易导致校长任人唯亲、排除异己现象的产生。③在经费使用方面，校长只有“管理、使用本单位的设施和经费”的权力。目前在一些乡村学校或偏远地区，学校的上级拨给的教育事业费都不能满足基本的需要；而在那些所谓的名校里，校长通过不同的方式、手段获取大量的资金，建立学校自己的“小金库”，在这种资金的使用上，校长的权力是绝对的。④在教育教学方面，校长常随意干涉教师的教育教学活动，尤其在评价制度方面随意性很大，比如对教师的考核与奖惩，校长一般有决定的权力。⑤在校舍校产管理方面，校长在涉及校产的租赁、校舍基本建设招标等方面的权力常常不受限制。校舍校产的日常维修方面，校长的权力也是完全的。
在看待校长权力时，我们可以用“一大一小”来形容，即办学自主权小，学校内部管理权大。由于上级教育行政主管部门对中小学的管理机构设置、学校的规模、招生以及资源的调配等的干预，学校并没有获得实际意义的、完全的办学自主权。即便校长有很好的办学思路和新的管理措施，没有上级的批准，也将很难实施。校长在教师的聘任上也无绝对的权力，他不能依据实际需要直接聘任教师。还有校长对学校的财产有管理权，但没有完整的使用权。教师的工资标准由上级行政部门制定，工资则是由财政部门发放。校长对财务管理的权力很小，更有甚者连办公费用都捉襟见肘。总体上说，这种情况的出现是因为我国的教育行政部门对学校的集权式管理模式没有得到根本改变，学校的自主办学思想一直没有得到实施。校长负责制的宗旨之一就是权力下放，让校长有充分的自主权，发挥校长管理学校的积极主动性，扩大学校的办学自主权，使学校因校制宜，办出自己的特色，最终达到提高教育质量的目标。因此要从根本上解决这个问题，就需要教育行政部门的进一步放权，让学校能做到真正的自主管理。
目前，中小学校长的职权都来自于上级教育行政部门的授权，校长也由上级部门考核，直接对上级领导负责，或者可以说校长就是上级行政部门的代言人，并且校长还享受相应的行政级别的待遇。校长权力授予主体的权威性让校长在学校内部有很大的强制力和威慑力，使得校长不受制于学校的教职员工，却可以决定教职员工的奖惩和晋升。这样就容易导致校长滥用权力、独断专行，对学校的教育教学工作产生消极的影响。因此，在赋予校长更大的自主权的同时，我们应该对校长加强学校内部管理的监督。
三、校长负责制下的校长权力的监督
“权责统一”是管理的基本原则，但校长负责制下的校长权力有时是缺乏监督的，权力的滥用、权力的失控也随之产生。正如学者陈大超所说：“我国长期中央集权的教育行政体制和计划经济模式，形成了学校和政府之间的婆媳关系，学校只是被动地接受教育行政部门的指挥，而不能依法自主办学。”同时某些校长由于私利思想的影响，以至于有些校长只对上级负责，全然不理会学生及其家庭、教师的利益。而实际上，无论实行哪种领导体制，无论是对哪些人负责，在教育领域里，最终还是要对学生负责，按照教育规律办事，提高教育工作的质量。
校长负责制的不足主要体现在校长权力缺乏监督，出现了“专制”校长，因此加强对校长权力的制约是很有必要的。然而在校长负责制的体制中，我们找不到有实质意义的监督机构。在1985年的《决定》中也提到了“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督”。在实际的工作当中，“民主管理、民主监督”以及“党的监督”都大打折扣，原因主要是我国这种外控管理模式的局限。校长在校长负责制下被赋予的校内管理的绝对权力，使其对学校的控制权是越来越大了。校内的党支部和教职工大会都处在校长的权力管辖之下，党支部成了思想政治小组，教职工大会也形同虚设，这样就使得“支部保证监督、教职工民主管理”等政策落空。可想而知，校长在学校内部拥有绝对的权力，学校内部没有制约校长权力的机制，在这种情况之下，“民主管理”和“民主监督”是很难实现的。为此，有学者提出建立校长问责制，这是个很不错的主意。问责制涉及校长的聘用、权限与责任等很具体的内容，这也是目前校长负责制需要改进的一些方面，但其中有个很大的问题，那就是有了问责制，谁去问责？之所以提出这一点是因为有以下的困惑：谁去问责，即问责的主体是谁？提出问责制的学者认为是校长招募委员会（由上级行政部门组成）。如果是这样，那就无异于换汤不换药了，管理和评价的主体依然是上级教育行政部门。在具体的实施当中照样会不尽如人意。
鉴于以上的情况，对校长权力的监督，除了要建立一套完善的、全面的法律、制度体系（其中要具体明确校长的职权）以外，还需要建立一个独立于教育系统以外的评价监督机构，把监督真正落到实处。此评价监督机构是个非营利的中立机构，它直接对国家负责。这种评价监督机构，或许与现在的督导机构有着许多相同之处，如他们的功能主要都是反馈、鉴定、促进及导向等，但实质上还是有区别的，现行的教育督导机构是隶属于地方政府，而我们拟建的评价监督机构是个中立的机构，直接为国家工作，它的主要作用体现在对学校及校长的评价和监督两个方面。建立这种评价监督机构目的主要是：向学校提供支持和反馈信息，以协助校长完善办学目标，检查相关计划、政策，找到改进管理的方法，促进校长专业发展；向国家提供评价校长的依据即此机构对校长的评价结果，包括提供评价标准、方法，以供教育行政部门参考；接受来自于教师、家长及学生的投诉，对校长和老师进行监督。它由教育系统内外的人员组成：教育专家、教师、校长、相关的法律专家、家长以及社会其他行业人员，甚至可以聘请国外教育专家。机构主要由教育专家组成，他们是专职的机构评价人员，既不参与学校的日常事务，也不参与上级教育行政部门或政府部门的决策。在对学校进行评价时，邀请被评价学校的校长、老师、学生及家长以及学校周围的相关人员（如社区的工作人员或居民），这样的评价结果认同度更高，评价就更为公正、公平。这种机构不具有行政职能，其对学校的监督是通过他们所收集的、需向国家提供的、有效的资料来进行的，其评价结果是国家及教育行政部门对学校进行管理的主要依据。评价监督机构的经费来自于国家的专款。这种来自教育行政部门外的专门的评价监督机构能避免监督力度不够的问题，同时能保证评价监督的公平、公正。当然这只是一种初步的设想，在这里提出来主要是表达一种思想，那就是对学校的评价监督机构应该独立于现行的教育系统之外。
四、结语
校长负责制无疑是一种比较先进、科学的中小学内部领导体制，我们在评价这种体制时，要采取客观公正的态度，既要意识到这种体制的缺陷，也要看到它的优势，不要有失公允。我们既要加强法规制度方面的建设，明确校长的法律责任和权力，又要在教育系统外寻求突破口，加强对校长的监督管理，通过改善体制来完善校长负责制。可以说没有哪种体制是完美的，一种体制只有在不断的实践中根据实际情况改进自己，才能日趋完善，顺应时代发展的要求。
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